El martes 24 de febrero de 2015 el Ministro de Hacienda
Mauricio Cárdenas Santamaría anunció
“la creación de una Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad
Tributaria, conformada por nueve miembros con diferentes experiencias y
enfoques, que estudiará y hará recomendaciones para mejorar el actual Estatuto
Tributario”.
La nota de la revista Semana
en su edición 1713 contiene un pequeño gazapo “la última gran reforma que tuvo el país
salió precisamente de una misión de expertos. Sucedió en 1974 durante el
gobierno de Alfonso López Michelsen, quien retomó las recomendaciones de la
comisión que lideró el economista Richard Musgrave de la Universidad de
California. Curiosamente, el secretario en esa oportunidad fue Miguel Urrutia.”
El Presidente
de la Comisión de Reforma Tributaria fue el ilustre economista Richard Musgrave,
especialista en Finanzas Públicas, sin
embargo, en la época en que presidió la Comisión estaba vinculado a la
Universidad de Harvard como Profesor de la Escuela de Leyes y del Departamento
de Economía y no a la Universidad de California como lo afirma la revista
Semana.
La mencionada comisión Musgrave fue creada por el Decreto 472 del 4 de abril de 1968, con
el fin de estudiar y preparar propuestas para la reforma estructura del sistema
tributario colombiano. Diez meses después, el miércoles 26 de febrero de 1969,
el profesor Richard Musgrave como presidente de la Comisión presentó al
Presidente una “Propuesta de una Reforma
Tributaria para Colombia”.
Abel Cruz Santos, Carlos Echeverri Herrera,
Humberto Mesa González, Oliver Oldman, Alan Peacock, Paul Senf y Eduardo
Wiesner Durán fueron los miembros de la Comisión Técnica. Contó como asesores a
Alejandro Domínguez Medina y Felipe Salazar Santos. Tal como lo indica la nota
de la revista Semana, Miguel Urrutia Montoya, en ese momento Secretario General
del Ministerio de Hacienda, fue su secretario y coordinador.
El gobierno de Misael Pastrana dejó en remojo la
propuesta de Musgrave y el informe de la OIT “Hacia el Pleno Empleo “ y adoptó
una política económica un poco diferente a la del anterior gobierno.
Alfonso López Michelsen, en septiembre de 1974,
declaró la Emergencia Económica y adoptó
las recomendaciones de la Misión Musgrave por medio de decretos legislativos. La
manera como se hizo el anuncio fue una de las causas para la ruptura de
relaciones entre Pastrana Borrero y López Michelsen. Por esta misma razón, el
economista conservador Miguel Urrutia Montoya , en ese momento Director de Planeación Nacional, cayó en
desgracia con el pastranismo.
Guillermo Perry, otro de los nombrados en la Comisión
que estudiará la reforma estructural de 2015, también tuvo que ver con el
informe de la Comisión Musgrave, pues siendo Director de Impuestos Nacionales tuvo
a su cargo el trámite de la reforma de 1974. Su experiencia en materia
tributaria nace en la época de la Emergencia Económica, participó en las reformas
que realizó la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991 y continuó en el Ministerio de Hacienda en el Gobierno de
Ernesto Samper entre el 7 de agosto 1994
y el 1º de mayo de 1996.
Poder contar con dos personas de tal experiencia y
que están relacionados con el importante trabajo del profesor Musgrave es un
activo importante para la nueva Comisión
recientemente anunciada por el Ministro de Hacienda Cárdenas Satamaría.
Aunque uno pudiera pensar que, con algunas
modificaciones, las enseñanzas del Profesor Musgrave tendrían vigencia hoy en día, la realidad es otra. Pues
grandes avances conceptuales en el campo de las finanzas públicas se inician
con la publicación del trabajo del Profesor
Inglés Sir James A. Mirrlees sobre Tributación Óptima en 1971[1]
que le valió el premio Nobel de Economía en 1996.
Los avances teóricos en política tributaria desde
esa época han sido notables y algunos de esos avances han puesto en duda la
validez de los supuestos en que se basó el informe de la Comisión Musgrave. Un
trabajo de 2009 de Mankiw, Weinzierl y Yagan presenta ocho lecciones derivadas
de la teoría de la tributación óptima[2].
Una de las lecciones más interesantes mencionadas
en el trabajo del Profesor Mankiw tendrá
muy poca acogida entre los analistas
tributarios colombianos . Esta es: las rentas de capital deben estar exentas de
impuestos. La lógica de esta recomendación es interesante. Como la oferta de
capital es muy elástica con relación a su precio, los impuestos al capital
producen grandes distorsiones en los planes de consumo intertemporal de las
familias, desalientan el ahorro y la acumulación de capital, con graves efectos
negativos en los niveles de la producción de la economía.
Íntimamente relacionada con la anterior lección es la de que solamente se deben gravar los
bienes finales, y, por regla general, estos deben ser gravados uniformemente.
En Colombia , con la excepción de la exención de los computadores de gama baja,
se gravan los bienes de capital y los insumos productivos. Desde la época de
Musgrave se ha considerado importante gravar de manera diferencial los llamados
bienes de lujo con tasas más altas. También se ha vuelto una doctrina de la
corte constitucional que los bienes de la canasta familiar deben estar exentos
del IVA o ser gravados con tarifas muy bajas.
Una tercera lección se relaciona con la estructura
de las tasas marginales de los impuestos a la renta . En época de Musgrave se
pensaba que la tasas marginales del impuesto a la renta deberían ser crecientes,
es decir más altas entre mayor fuera el ingreso. Los desarrollos de la teoría
de la tributación óptima muestran que tener una tasa marginal constante unida a
un impuesto negativo para toda población es algo muy cercano al óptimo.
Ojalá que la comisión recientemente formada pueda
combinar las enseñanzas derivadas de la comisión Musgrave con los desarrollos
de la nueva teoría derivada de los avances conceptuales de Mirrlees.
Miguel Urrutia, exgerente del Banco de la República; Leonardo Villar,
director de Fedesarrollo; Alfredo Lewin, exdecano de Derecho, Universidad de
los Andes; Rosario Córdoba, presidente del Consejo Privado de Competitividad;
Guillermo Perry, exministro de Hacienda; Soraya Montoya, directora de la
Fundación Saldarriaga Concha; Ricardo Bonilla, secretario de Hacienda de
Bogotá; Julio Roberto Piza, director de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado; Óscar Darío Morales, expresidente de Deloitte.
[1] Mirrlees, James A., (1971).
«An Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation,» Review of Economic Studies 38, 175-208.
[2] Mankiw, N. Gregory, Matthew
Charles Weinzierl, and Danny Ferris Yagan. 2009. Optimal taxation in theory and
practice. Journal of
Economic Perspectives 23(4): 147-174
N. Gregory Mankiw es Profesor de Economía, Matthew
Weinzierl es Profesor Asistente de Administración
y Danny Yagan es un candidato al Ph.D. en Economía, en la Universidad de Harvard. Se puede consultar en http://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/4263739/Mankiw_OptimalTaxationTheory.pdf?sequence=2
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