El miércoles 27 de abril de 2016, Juan Manuel Santos Calderón, presidente de Colombia, luego de haberse reunido en el Palacio de Nariño con una delegación de Transparencia Internacional, encabezada por su presidente José Carlos Ugaz Sánchez-Moreno, aceptó la sugerencia hecha por Elisabeth Ungar Bleier, directora ejecutiva de Transparencia por Colombia, y les solicitó a los miembros de su gabinete que hicieran pública sus declaraciones de renta y de bienes pues “la medida servirá para demostrar el compromiso del Gobierno con reducir los índices de percepción de corrupción”[1].
Posteriormente, el lunes 16 de mayo de 2016, la Doctora Liliana Caballero Durán, directora del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), mediante la Circular Externa 100-15-2016 cuyo asunto era “PUBLICACIÓN VOLUNTARIA DE LA DECLARACIÓN DE BIENES Y RENTAS O DE LA DECLARACIÓN DE RENTA” la cual fue dirigida a los ministros, directores de departamento administrativo y representantes legales de las demás entidades de la rama ejecutiva, formalizó oficialmente las intenciones del presidente Santos de mostrar la transparencia del alto gobierno nacional, en especial el de su gabinete ministerial.
El jueves 18 de agosto de 2016 cuando estaba revisando las noticias colombianas en el apartamento de mi hija en San José de California, tres días después del nacimiento de mi segunda nieta, me enteré de que se había podido cumplir con lo prometido por Santos en el mes de abril del presente año, 113 días después de la rueda de prensa en la que el presidente había aceptado la propuesta de Transparencia por Colombia.
Mi primera reacción al leer esta noticia fue el de una total curiosidad. Curiosidad por conocer esta información confidencial tan sensible para unas personas y curiosidad por saber cómo los medios de comunicación iban a tratar este tema sin precedentes en Colombia. Cuál no sería mi decepción luego de mirar por Internet el análisis que los principales medios realizaron sobre esta noticia, dejándome insatisfecho porque no se respondían a las inquietudes de un economista curioso que le gusta tratar temas de interés nacional en un blog sobre actualidad económica.
Como economista curioso buscaba encontrar información que pudiera compartir con mis amigos en las diferentes reuniones sociales que disfruto mensualmente como un feliz pensionado.
Ya en un plano más serio, con el espíritu de periodista económico que se esfuerza por compartir con mis lectores de manera sencilla temas de un alto grado de interés nacional, estaba interesado en tener respuestas a las siguientes dos preguntas sobre el estado patrimonial, de ingresos y el pago de impuestos de las personas más importantes del alto gobierno como son los ministros del gabinete. Primero me interesaba saber si ¿Hay una relación entre ingresos y riqueza entre los ministros del Presidente Santos? Y segundo, quería saber si ¿Hay equidad tributaria entre los integrantes del gabinete? [2]
Infortunadamente, encontré que el tratamiento de esta importante noticia no fue lo suficientemente riguroso para responder estas preguntas, por lo que decidí profundizar en el tema y comenzar a escribir una entrada en mi Blog después de un corto viaje de receso en el que pude recargar baterías. Esta labor la comencé en San José, sin embargo, las responsabilidades de abuelo, y la complejidad de simplificar un tema que no es muy seductor, no me dejaron avanzar tan rápido como había querido. Decidí entonces posponer esta tarea hasta cuando regresara a Colombia donde tendría menos distracciones y más recursos a mi disposición, además de contar con la colaboración de mi editor en vivo y en directo.
El miércoles 7 de septiembre de 2016 regresé a Colombia y después de un corto período de adaptación a los 2.600 metros a los que se encuentra Bogotá más cerca de las estrellas, comencé a realizar esta investigación. Lo primero que hice fue bajar la información aportada por los ministros que la Presidencia de la República publicó en El gobierno de la Transparencia. Esta misma información se puede consultar en la página Gabinete Transparente de Transparencia por Colombia con el valor adicional de encontrar la información del presidente Juan Manuel Santos y su vicepresidente Germán Vargas Lleras.
Recordemos que el gabinete ministerial lo componen 16 personas que están a cargo de las siguientes carteras. Juan Fernando Cristo Bustos del Ministerio del Interior, María Ángela Holguín Cuéllar del Ministerio de Relaciones Exteriores, Mauricio Cárdenas Santamaría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Jorge Eduardo Londoño Ulloa del Ministerio de Justicia y del Derecho, Luis Carlos Villegas Echeverri del Ministerio de Defensa Nacional, Aurelio Iragorri Valencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Alejandro Gaviria Uribe del Ministerio de Salud y de la Protección Social, Clara Eugenia López Obregón del Ministerio de Trabajo, Germán Arce Zapata del Ministerio de Minas y Energía, María Claudia Lacouture Pinedo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Gina Parody d’Echeona del Ministerio de Educación Nacional, Luis Gilberto Murillo Urrutia del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Elsa Noguera de la Espriella del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, David Luna Sánchez del Ministerio de Tecnología de la Información y las Comunicaciones, Mariana Garcés Córdoba del Ministerio de Cultura y Jorge Eduardo Rojas Giraldo del Ministerio de Transporte.
Es importante resaltar que la forma como se redactó la Circular Externa 100-15-2016 del DAFP les dio dos opciones a los ministros para cumplir con la directiva presidencial en pro de la transparencia. Como veremos a continuación esto me generó un problema de consistencia en el análisis económico para el Blog porque la información aportada por los ministros no era comparable fácilmente. Juan Fernando Cristo, Luis Carlos Villegas, Aurelio Iragorri, María Claudia Lacouture, Luis Gilberto Murillo y Mariana Garcés de Cultura optaron por utilizar el formato de la Función Pública. María Ángela Holguín, Mauricio Cárdenas, Jorge Eduardo Londoño, Alejandro Gaviria, Clara López, Germán Arce, Gina Parody, Elsa Noguera, David Luna y Jorge Eduardo Rojas optaron por presentar su declaración de renta.[3]
A medida que descargaba la información la revisaba rápidamente para ver si había algo que me llamara la atención. Tuve una gran sorpresa al conocer que la ministra de Trabajo, ex candidata presidencial en 2014, tuvo ingresos de casi $1.000 millones y que solo pagó $16 millones en impuesto a la renta. Aunque esperaba que el Ministro de Defensa tuviera un patrimonio elevado por su pasado como dirigente gremial, nunca imaginé que este fuese superior a los $5.000 millones y se pudiera dar el lujo de tener el 10% de su riqueza en una cuenta corriente en los Estados Unidos. Por otro lado, encontré curioso que el ex gobernador del Chocó, tuviera dos inmuebles residenciales en una de las ciudades más costosas de los Estados Unidos como lo es Washington, D. C. y además que en 2014 tuviera ingresos por más de 500 millones de pesos (equivalente a más de ¡250 mil dólares de esa época!). Finalmente, me resultó paradójico conocer que los dos ministros de Comercio y Justicia pudieran tener el triple de ingresos de su patrimonio líquido.
Cuando terminé el proceso de recopilar y revisar la información el siguiente reto fue encontrar la forma de analizarla dado que como mencione anteriormente existían dos fuentes, la Declaración de Renta presentada a la DIAN y el Informe de Bienes y Rentas que se presenta al DAFP. Como la mayoría de los ministros optaron por presentar su declaración de renta y además como las personas naturales en Colombia estamos en plena temporada tributaria[4], pensé que la mejor estrategia era basar el análisis en las cifras presentadas a la DIAN y tomar las cifras equivalentes de la DAFP asumiendo el riesgo de que los cálculos a partir de esta fuente no fueran enteramente comparables.
El primer paso del análisis económico fue construir un cuadro comparativo con la información más importante que encontré, esta era: patrimonio líquido, ingresos e impuesto neto de renta.
A continuación se presenta los resultados de este ejercicio donde decidí clasificar en orden descendente la variable patrimonio líquido. Para poder identificar fácilmente los valores máximos en cada una de las columnas resalte las cifras correspondientes en color verde, usando para los valores mínimos de la columna el color rojo. Decidí sombrear en gris la información de los ministros suministrada en el formato del DAFP.
Como se puede ver, el ministro con el patrimonio más elevado es Luis Carlos Villegas, jefe de la cartera de Defensa, con un patrimonio líquido de más de $5.000 millones. En el segundo lugar aparece la ministra de Trabajo Clara López. Los de menor patrimonio son la ministra de Comercio María Claudia Lacouture y el ministro de Justicia Jorge Eduardo Londoño, quienes como se mencionó anteriormente, tiene alrededor de 3 veces de ingresos que patrimonio.
En la columna relacionada con los ingresos, podemos ver que en 2014 Clara López con $963.671.000 tuvo los mejores ingresos entre los 16 ministros, inclusive superiores a los del ministro de Defensa, el de mayor patrimonio líquido. En contraste la ministra de Educación Gina Parody tuvo unos ingresos de solamente $201.696.000.
El segundo paso que realice para avanzar en el análisis económico fue el de aplicar una metodología que permitiera responder las preguntas de un economista curioso planteadas anteriormente y que adicionalmente tuviera la posibilidad de identificar visualmente tanto la relación existente entre las dos variables de los casos que se planeaban investigar, como la magnitud de las discrepancias entre el valor observado y un valor ideal.
Para lograr determinar si en el gabinete ministerial existe una relación entre ingresos y riqueza[5], hice un diagrama de dispersión en el que grafiqué en el eje horizontal el patrimonio líquido de los ministros y en el eje vertical el ingreso correspondiente. En el siguiente gráfico se muestran los resultados de este ejercicio .
En el gráfico incluí la línea de tendencia, su ecuación y el grado de ajuste expresado por el R2. El modelo lineal tiene un interpretación sencilla. La constante de la ecuación se puede explicar como la remuneración que recibiría un ministro con 0 patrimonio y que podemos interpretar como una medida del retorno al capital humano de una persona con las cualidades para ser nombrado ministro del despacho. El coeficiente de la variable independiente se puede considerar como la tasa de retorno implícita del patrimonio de un ministro.
Como se muestra en el gráfico, el R2 del modelo es de tan solo 0.3847 lo que nos indica que el modelo explica el 38,5% de las variaciones en el ingreso de los ministros. La constante o retorno al capital humano es $263.660.000 al año y la tasa de retorno implícito del patrimonio líquido es del 10,75 por ciento al año.
Las observaciones que están por encima de la línea de tendencia muestran los casos en las que los ingresos de los ministros son superiores a los que se podrían esperar si el funcionario tuviera un ingreso de acuerdo al promedio de su nivel de riqueza.
Como se puede apreciar tanto visualmente como por el R2, la relación entre ingreso y patrimonio no es muy buena; por lo que tratar de predecir el ingreso de un ministro basado solo en su patrimonio puede ser un ejercicio muy impreciso.
El mensaje más importante que revela este gráfico es que los ministros de Trabajo y de Ambiente son dos outliers cuyo ingreso en 2014 fue muy superior al promedio, lo cual se podría interpretar como que en ese año les fue supremamente bien o que existe una posibilidad que el patrimonio declarado esté subregistrado.
Es notable la discrepancia que existe entre la información declarada por la ministra de Trabajo con relación al valor estimado a partir de la regresión lineal. Recordemos que la ministra López en el año 2014 fue la directora del Polo Democrático Alternativo (PDA) y además fue la candidata presidencial de ese partido en la primera vuelta presidencial donde obtuvo 1.958.414 votos[6]. Con la política de reposición de votos, al PDA le correspondería $9.231.963.596[7]y si se tiene en cuenta que la ministra declaró $666.881.000 como “Ingreso no constitutivos de renta ni ganancia ocasional” al parecer le correspondió el 7,2% de la reposición de votos por la campaña a la presidencia.
Teniendo en cuenta que el análisis de regresión es muy sensible a la presencia de outliers, la práctica econométrica recomienda descartar la información de estas observaciones para eliminar los sesgos que le causan a la estimación. Por esta razón se excluye la información de la ministra de Trabajo. En el gráfico siguiente se presentan los resultados para este escenario.
Sin los datos de Clara López el ajuste del modelo mejora. En efecto, el R2 sube a 0.4531 y adicionalmente la pendiente de la curva se reduce de 0.1075 a 0.0811. Esto quiere decir que al incluir en la regresión la información de la ministra de Trabajo se está introduciendo un sesgo de 264 puntos básicos en el retorno implícito al patrimonio. Cuando se comparan los resultados correspondientes al retorno al capital humano de los ministros, se puede ver que este aumenta a $263.851.000 o sea un incremento de $191.000.
En el nuevo gráfico se observa que los ingresos de 8 de los 15 ministros se encuentran por encima de la línea de tendencia. Al comparar la posición de los ministros de Medio Ambiente y Hacienda uno se puede dar cuenta que los dos tienen unos ingresos similares pero el ministro de Hacienda tiene un patrimonio muy superior al del ministro del Medio Ambiente lo cual nos estaría indicando que el caso del ministro Murillo o tuvo un magnífico año en el 2014 o su patrimonio líquido está bastante subregistrado.
El caso de los ministros de Comercio y de Justicia es enigmático. Por un lado, la ministra Lacouture declara un patrimonio de $170.819.044 representado básicamente en dos rubros. El primero es una cuenta corriente con un saldo de casi $70 millones y el segundo es un aporte a un fondo de pensiones voluntarias con un saldo de $85 millones. Por el otro lado, el ministro Londoño en su declaración de renta informó a la Dian que al 31 de diciembre de 2014 tenía un patrimonio líquido de $101.851.000. Si bien el fundador del Partido Verde presentó su declaración de renta, en esta no se desagrega la información de su patrimonio, es posible observar que en ese año gravable el ministro hizo un aporte de $56.141.000 a un fondo de pensiones voluntarias. Adicionalmente, encontré que Londoño Ulloa hizo un aporte de $77.957.000 a un fondo de pensiones voluntarias en 2013. No me explico cómo puede ser posible que un contribuyente ahorre $134.098.000 en pensiones voluntarias y solo tenga un patrimonio líquido de $101.851.000 al final del año gravable 2014.
Retomando el análisis del gráfico anterior, se puede apreciar otro fenómeno llamativo, pero esta vez para los ministros que aparecen por debajo de la línea de tendencia. De los ministros de Transporte, TIC, Agricultura, Vivienda, Interior, Educación y Minas el caso más interesante es el de la Ministra de Educación Gina Parody. Con un patrimonio líquido levemente superior a los $1.000 millones, la ministra Paradoy reportó ingresos ligeramente inferiores a los $202 millones. Recordemos que en 2014 esta funcionaria pública fue directora del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y luego renuncio para dedicarse a repartir volantes para la campaña reeleccionista de Juan Manuel Santos. Adicionalmente ella fue nombrada jefe de la cartera de educación el 7 de agosto de 2014. Esto me hace preguntar por el tipo de persona que puede darse el lujo de estar subempleada durante buena parte del año, después desempleada durante la campaña presidencial y dedicarse activamente a hacer proselitismo político a favor del presidente de turno. Creo que esto solo lo puede hacer una persona que proceda de una familia con abundantes recursos económicos, como es el cado de los Parody en Barranquilla, que pueda subsidiar estas aventuras políticas.
Esta primera parte del análisis económico deja lecciones muy interesantes. Vemos que hay una relación débil entre el nivel de ingresos de un ministro y su riqueza. Con la regresión lineal utilizada ha sido posible cuantificar el retorno del capital humano y el retorno de la riqueza de un ministro. Este ejercicio mejora cuando se excluye la información de la ministra de Trabajo Clara López Obregón. La comparación entre el ingreso reportado por los ministros y el valor del ingreso estimado a partir de la regresión ha permitido identificar casos que deben ser investigados en mayor detalle por fuera del alcance inicial de esta publicación en el Blog.
Después de responder la primera pregunta que me formulé, me enfoque en tratar de encontrar una relación entre el impuesto neto y el ingreso de los funcionarios del alto gobierno con el fin de estudiar si existe equidad tributaria al interior del gabinete ministerial,. Es importante recordar de la tabla al inicio del Blog que el ministro de Hacienda es la persona que mas paga impuestos. En 2014, Mauricio Cárdenas pagó $97.150.000de impuesto de renta. En contraste la ministra de Trabajo, que como se ha visto tuvo los mayores ingresos y posee el segundo mayor patrimonio, solo reportó un impuesto neto de $16.142.000.
Siguiendo la metodología desarrollada anteriormente, procedí a realizar un diagrama de dispersión en donde el eje horizontal representé el nivel de ingresos (variable independiente) y el eje vertical correspondió al impuesto neto de renta (variable dependiente). En este caso se utilizó la línea de tendencia potencial que permite estimar la elasticidad del impuesto con relación al ingreso. Si la elasticidad es superior a uno la estructura tributaria es progresiva, si la elasticidad es inferior a uno el impuesto es regresivo.
Los resultados de este ejercicio se presentan en el siguiente gráfico en donde hay varios puntos para destacar.
En primer lugar, la nube de puntos no se concentra en la línea de tendencia como sería lo deseable por lo que el R2 es muy bajo, apenas del 1,2%. En segundo lugar, la línea de tendencia es casi horizontal indicando que el recaudo es muy poco sensible a las variaciones en el ingreso. La elasticidad del impuesto con relación al ingreso es de 0,1359 indicando que la estructura tributaria aplicable al gabinete ministerial es preocupantemente regresiva. En tercer lugar, vuelve aparecer la información de la ministra de Trabajo como un outlierque está afectando considerablemente las estimaciones y el análisis de regresión.
Por esta razón fue necesario excluir del análisis otra vez los datos de Clara López y volver a estimar el modelo adoptado para responder la segunda pregunta del economista curioso.
En el siguiente gráfico se pueden apreciar estos resultados.
De entrada se ve una notable mejoría. Visualmente se ve un patrón ascendente de la línea de tendencia lo que indica que el recaudo tributario es sensible a las variaciones en el ingreso. Cuando se analizan los parámetros estimados mediante la regresión potencial, se observa que la bondad de ajuste medida por el R2 es casi del 70%. Adicionalmente, la elasticidad del impuesto de renta con respecto al ingreso neto es de 1,5 lo que significa que en la muestra de nueve ministros los que más ganan más pagan impuestos, es decir la estructura tributaria aplicada a estos funcionarios es altamente progresiva.
Lo más destacable de este ejercicio es la distorsión que se le causa al análisis econométrico cuando se incluye la información reportada por Clara López. Por un lado, la ministra reporta una partida de $666.881.000 clasificada como “otros ingresos no constitutivos de renta”. Por otro lado ella reporta ingresos por solo $100.800.000 por concepto de honorarios, comisiones y servicios los cuales son el grueso de los ingresos sujetos al impuesto de renta. Por esta razón su impuesto se calcula sobre una base gravable de solo $92.988.000[8]por un valor de $16.142.000.
De esta forma se concluye el análisis económico de este apasionante tema y se pueden elaborar las siguientes conclusiones.
Primero, lograr que los ministros se comprometan con la transparencia de su gestión publicando ya sea la declaración de renta o el informe sobre bienes y rentas es un aporte importante en la dirección correcta. Sería importante que cuando se repita este ejercicio el año entrante, NO se dé la opción de presentar uno de los dos documentos sino que cada funcionario haga público la Declaración de Renta Y el Informe sobre Bienes y Rentas.
Segundo, Transparencia por Colombia se contentó solo con poner en su página web las declaraciones de los ministros, el vicepresidente y el presidente. Esta Organización No Gubernamental (ONG) no ha hecho ningún esfuerzo para evaluar la información reportada; ni siquiera ha hecho un cuadro comparativo con los datos más relevantes para que la gente pueda empezar a pensar que ahora si se va a acabar la corrupción en Colombia y que la gestión del gobierno va a ser transparente. El mecanismo sugerido por la directora ejecutiva de la ONG realmente revelo que la afamada “Urna de Cristal” del gobierno de Juan Manuel Santos está hecha con vidrios polarizados y no se sabe realmente el verdadero contenido que se guardan en este recipiente.
Tercero, en cualquier país de un mundo civilizado sería un escándalo nacional que un ministro presentara una declaración similar a la de la ministra de Trabajo. Por una parte, los medios de comunicación, las redes sociales, los partidos de oposición y la sociedad en general exigiría una explicación clara y contundente de esta anomalía. Infortunadamente, en Colombia este tema se trato con una completa ligereza. Los medios de comunicación no estuvieron a la altura de este reto pues la mayoría dependen en buena parte de la pauta oficial y no quieren contrariar al gobierno nacional. Las redes sociales no tuvieron elementos para formarse una opinión y manifestar su inconformismo. La oposición política se debilitó cuando el Partido Verde y el Polo Democrático entraron oficialmente a la coalición del gobierno dejando al Centro Democrático como única fuerza de oposición. Este joven partido político decidió concentrar todos sus esfuerzos en la campaña para el NO en el plebiscito del 2 de octubre y dejó perder una oportunidad de oro para poner en jaque a todos los ministros del gabinete del presidente Santos, un ‘papayazo’ que muy pocos jugadores de póker dan a sus rivales en momentos cruciales de la vida nacional.
[2]Los libros de finanzas públicas enseñan que hay equidad vertical en un sistema tributario cuando el que más gana, más paga impuestos (progresividad) y hay equidad horizontal cuando los que tienen un nivel de ingreso similar pagan un mismo nivel de impuestos, sin importar el origen de los ingresos.
[3] Con la excepción de la ministra de vivienda que presentó su declaración de 2015 los demás presentaron información correspondiente a 2014.
[4]Entre el 9 de agosto y el 19 de octubre de cada año, las personas naturales tenemos la obligación de presentar nuestra declaración de renta
[5] Se toma como medida de la riqueza de un ministro el patrimonio líquido (patrimonio bruto menos deudas)
[8] En 2014 Clara López no reportó ingresos laborales.
Saludo especial Profesor! Gracias. Increíble que estos análisis no tengan más difusión, pero así es la prensa colombiana…
Saludo especial Profesor! Gracias. Increíble que estos análisis no tengan más difusión, pero así es la prensa colombiana…
Diego muchas gracias por la lectura y el comentario. Espero que estos hallazgos se tengan en cuenta en la próxima discusión de la reforma tributaria.